Der Weg zu einer UN-Steuerkonvention – Interview mit Alex Cobham

Alex Cobham ist Wirtschaftswissenschaftler und Chief Executive des Tax Justice Network. Seine Arbeit fokussiert sich auf die Themen illegale/illegitime Finanzströme, effektive Besteuerung für Entwicklung und die Reduzierung von Ungleichheit. Er war als Forscher an der Universität Oxford, bei Christian Aid, Save the Children und dem Center for Global Development tätig und hat zahlreiche Beratungsaufträge durchgeführt, unter anderem für die UNCTAD, die UN-Wirtschaftskommission für Afrika, DFID und die Weltbank. Das Interview wurde übersetzt aus dem Englischen.

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1. Vor wenigen Wochen hat der zweite Ausschuss der UN-Generalversammlung den Weg für eine Reform der globalen Steuerpolitik geebnet. Die Vertreter*innen der UN-Mitgliedstaaten nahmen im Konsens einen Resolutionsentwurf der afrikanischen Länder an, der von Nigeria eingebracht wurde. Was beinhaltet diese Resolution und was bedeutet sie für die Zukunft der globalen Steuer-Governance?

Die einstimmige Verabschiedung dieser Resolution durch alle UN-Mitgliedstaaten ist ein entscheidender Moment in der Weiterentwicklung der internationalen Steuerarchitektur und spiegelt die kollektive Führungsrolle der afrikanischen Länder wider. Es ist hundert Jahre her, dass der Völkerbund – die Gruppe der imperialen Mächte – sich selbst die Führungsrolle in internationalen Steuerangelegenheiten übertragen hat. Vor fast achtzig Jahren wurden die Vereinten Nationen gegründet, die die Nachfolge des Völkerbundes darstellen sollte, nun aber alle neuen unabhängigen ehemaligen Kolonien gleichberechtigt einschließt. Und es ist sechzig Jahre her, dass die westeuropäischen und nordamerikanischen Länder beschlossen, dass sie nicht wollten, dass die UNO die internationalen Steuerregeln festlegt. Sie gründeten die OECD, auch um diese Aufgabe in ihrer eigenen Einflusssphäre zu behalten. Mindestens seit den 1990er Jahren gibt es ernsthafte Vorschläge für ein globales Steuergremium bei den VN, aber jedes Mal, wenn die G77-Länder oder andere Länder entsprechende Vorschläge unterbreitet haben, haben die Kern-OECD-Mitglieder diese abgelehnt.

Dies ist also ein historischer Moment, denn die Resolution tut zwei Dinge. Erstens werden in New York zwischenstaatliche Gespräche über die Architektur der internationalen Steuerkoordination eingeleitet, einschließlich des Vorschlags, eine UN-Steuerkonvention auszuhandeln. Eine entsprechende Konvention hat das Potenzial, umfassende Standards für Steuertransparenz und -zusammenarbeit zu setzen – welche über die OECD-Vereinbarungen hinausgehen, die Länder mit niedrigerem Einkommen systematisch ausschließen.  Sie könnte ein wirklich inklusives zwischenstaatliches Steuergremium schaffen, das die Regeln für die Zukunft festlegt. Zweitens beauftragt die Resolution den Generalsekretär der Vereinten Nationen, Antonio Guterres, mit der Erstellung eines Berichts. In ihm werden die Möglichkeiten für konkrete nächste Schritte im Einzelnen dargelegt. Der UN-Generalsekretär hat bereits seine Unterstützung für diesen Prozess zugesagt, so dass wir bis zur nächsten Generalversammlung eine Evaluation der wichtigsten Optionen und Modalitäten für den Beginn der Verhandlungen erwarten können.

Die Resolution folgt auf die ECA-Erklärung der afrikanischen Finanzminister vom Mai dieses Jahres, welche die Aufnahme von Verhandlungen über eine UN-Steuerkonvention fordert. Die Erklärung wiederum geht auf die kritische Arbeit des hochrangigen AU/ECA-Panels zu illegalen bzw. illegitimen Finanzströmen aus Afrika zurück, dessen Vorsitz der ehemalige südafrikanische Präsident Thabo Mbeki innehat. Die Empfehlungen des Panels zur Bekämpfung illegaler/illegitimer Finanzströme, zu denen auch der Steuermissbrauch von Unternehmen als größte Komponente gehört, wurden 2015 als gemeinsame Beschlüsse der Staatsoberhäupter der Afrikanischen Union angenommen und untermauern seither die afrikanische Führungsrolle in diesem Bereich. Ein wichtiger Schritt nach vorn war die Einigung auf das erste globale Ziel zur Eindämmung illegaler Finanzströme als Teil der UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung. Die Resolution spiegelt diese anhaltende Führungsrolle wider und ebnet den Weg für die Überarbeitung der internationalen Steuerarchitektur, die notwendig ist, um den Kampf gegen Steuermissbrauch zu gewinnen. Länder in anderen Regionen der Welt haben nun die Möglichkeit, ihre eigenen individuellen und kollektiven Standpunkte zu entwickeln, sich umfassend in die zwischenstaatlichen Diskussionen in New York einzubringen und zur Schaffung einer globalen Steuer-Governance beizutragen, die für das einundzwanzigste Jahrhundert geeignet ist.

2. Vorausgegangen waren zähe Verhandlungen und die Versuche einiger Industrieländer, die Initiative zu stoppen. In letzter Minute brachten die USA einen Änderungsantrag ein, der die Resolution verwässert hätte. Letztendlich wurde dieser Änderungsantrag mit 55 Ja-Stimmen, 79 Nein-Stimmen und 13 Enthaltungen abgelehnt. Wie konnten sich die afrikanischen Länder dieses Mal durchsetzen?

Die Antwort besteht aus zwei Elementen. Zunächst einmal scheint der Änderungsantrag daran gescheitert zu sein, dass die USA selbst nicht vollständig überzeugt waren. Es wurde angedeutet, dass der Änderungsantrag eher auf eine starke Lobbyarbeit von Unternehmen als auf eine starke Position der Biden-Regierung zurückzuführen ist. Das scheint mit der Entscheidung der USA übereinzustimmen, kein erhebliches politisches Kapital aufzuwenden, um Unterstützung zu erzwingen. Darüber hinaus war der Änderungsantrag selbst nicht sehr motivierend. Anstatt einen positiven alternativen Ansatz vorzuschlagen wurde versucht, die zwischenstaatlichen Diskussionen so vage zu gestalten, dass sie Gefahr liefen, bedeutungslos zu werden.

Der zweite Grund für das Scheitern des Änderungsantrags und die Verabschiedung der vollständigen Resolution im Konsens, ist jedoch die tiefergehende und wichtigere Erklärung. Die OECD hat enorme Anstrengungen unternommen, um die Resolution zu bekämpfen. Obwohl sie sich geweigert hat, diese Information öffentlich zu machen oder auf Anfragen der Medien zu diesem Punkt zu antworten, wissen wir aus mehreren Quellen, dass die OECD eine Reihe von Schritten unternommen hat. Dazu gehören ungewöhnlich unverblümte Mitteilungen an Ländervertreter*innen in Paris, in denen sie aufgefordert wurden, ihren nationalen Vertretungen in New York nahezulegen, die Resolution abzulehnen, und zwar in einer Sprache, die in Frage stellt, ob die UNO überhaupt in der Lage ist, die vorgesehene Rolle zu erfüllen. Die OECD schickte auch hochrangige Vertreter*innen nach New York, um im Vorfeld der Abstimmung direkt bei den ständigen Vertretern*innen der Mitgliedstaaten Lobbyarbeit zu betreiben. Möglicherweise hat die OECD sogar mit Singapur, einer der großen Unternehmens-Steueroasen, zusammengearbeitet, um die G77-Gruppe zu spalten.

Das Ausmaß dieser Bemühungen der OECD, einschließlich der beispiellosen, undiplomatischen Äußerungen über eine andere internationale Institution, überraschte viele Beobachter*innen und sorgte für nicht wenig Unruhe innerhalb der UNO selbst. Gleichzeitig zeigen die Bemühungen zur Verhinderung der Resolution,  dass die OECD ihr Gewicht gibt und sie als eine Entwicklung ansieht, die das Momentum in Richtung einer globalen, inklusiven und zwischenstaatlichen Festlegung von Steuerregeln stark verändern könnte.

Dass die Bemühungen der OECD so vollständig gescheitert sind – mit der Ablehnung des Änderungsantrags und der Annahme der Resolution im Konsens – ist von großer Bedeutung. Wir glauben, dass dies zwei wesentliche Dynamiken widerspiegelt. Zum einen hat sich durch die gebrochenen Versprechen des “Inclusive Framework” der OECD eine  tiefe Wut entwickelt. Ländern außerhalb der OECD wurde zugesichert, dass sie vollwertige Teilnehmer*innen am Regelsetzungsprozess werden könnten, wenn sie die Ergebnisse des ersten BEPS-Prozesses (2013-2015), auf den sie keinen Einfluss hatten, in vollem Umfang akzeptieren und entsprechende Gebühren an die OECD zahlen würden. Das Inclusive Framework einigte sich Anfang 2019 auf einen Arbeitsplan für den neuen Prozess, der drei Vorschläge enthielt, darunter eine von der G-24-Ländergruppe entwickelte umfassende Reform, die vom OECD-Sekretariat evaluiert werden sollte. Diese Evaluation hat nie stattgefunden, weil die Vereinigten Staaten und Frankreich begannen bilateral zu verhandeln. Das Sekretariat bezog sich auf die Ergebnisse dieser Verhandlungen – zwischen dem Gastgeberland und seinem größten Mitglied – und kam nur sechs Monate später mit einem “unified proposal” zurück, das alle Elemente des G-24-Vorschlags außen vor ließ. Der Vertrauensverlust war tiefgreifend, und die nachfolgenden Ereignisse bestätigten wiederholt, dass den Ansichten der Mitglieder des Inclusive Framework, die nicht Teil der G7-Ländergruppe sind, zu wenig Gewicht beigemessen wurde. Diese Spannungen sickerten wiederholt in der Öffentlichkeit, zum Beispiel mit offenen Forderungen nach einem Ende der “Nötigung” von Nicht-OECD-Mitgliedern. Insgesamt hat diese Erfahrung vielen Akteuren verdeutlicht, dass es innerhalb des Clubs der reichen Länder in der OECD keine Möglichkeit für eine inklusive Regelsetzung gibt – deshalb die Initiative, Fortschritte stattdessen in der UNO zu erzielen.

Die andere Dynamik, die dem Scheitern der OECD bei der Blockierung der Resolution zugrunde liegt ist, dass sie unter ihren eigenen Mitgliedern viel Unterstützung verloren hat. Die “Zwei-Säulen-Lösung”, die bis 2020 umgesetzt werden sollte, ist nach wie vor in Arbeit, und der Zeitplan gerät weiter ins Wanken. Die Ambitionen beider Säulen bleiben weit hinter den ursprünglichen Zielen zurück. Die erste Säule sollte über den Fremdvergleichsgrundsatz hinausgehen und eine Gesamtkonzernsteuer einführen, um sicherzustellen, dass die Gewinne multinationaler Unternehmen dort besteuert werden können, wo sie entstehen. In seiner jetzigen Form würde der OECD-Vorschlag dies nur für einen kleinen Teil der Gewinne von vielleicht 80 großen multinationalen Unternehmen erreichen. Der Rest ihrer Gewinne und alle Gewinne aller anderen multinationalen Unternehmen würden weiterhin nach dem Fremdvergleichsgrundsatz besteuert – obwohl dieser weithin als nicht mehr zweckmäßig anerkannt ist. Mit der zweiten Säule sollte ein globaler effektiver Mindeststeuersatz für multinationale Unternehmen eingeführt werden, der auf 21 Prozent oder sogar 25 Prozent festgelegt wurde. Dieser wurde auf nur 15 Prozent heruntergesetzt und durch die Einführung von “Carve Out” Ausnahmeregelungen sogar noch weiter. Die Carve Out Regelungen machen es möglich, dass in bestimmten Fällen ein Satz von unter 10 % erreicht werden könnte. Schlimmer noch, die aktuellen Vorschläge würden die Hauptsitzländer der multinationalen Unternehmen privilegieren, so dass Länder, in denen sich die Produktion und Absatzmärkte befinden, weiterhin den gleichen Risiken der Gewinnverschiebung ausgesetzt wären.

Aus diesen Gründen ist es unwahrscheinlich, dass die USA oder die EU Säule 1 der Reform umsetzen werden. Dadurch wird der mögliche Nutzen für andere Länder verschwindend gering, während sie dennoch erhebliche Freiheiten zum Erlassen unilateraler Steuergesetze aufgeben müssten, die ihre eigenen Steuereinnahmen schützen würden. Die Gesetzgebung für die zweite Säule scheint in den USA so gut wie sicher zu scheitern und bleibt für die EU fraglich. Es scheint sicher, dass es eine rasche Rückkehr zu höchst imperfekten Maßnahmen wie den Digitalsteuern geben wird, die eine treibende Kraft dafür waren, dass die G20 die OECD beauftragten, 2019 erneut Verhandlungen aufzunehmen. In diesem Zusammenhang ist es wahrscheinlich, dass es selbst den Kernmitgliedern der OECD schwer fiel, viel Enthusiasmus dafür aufzubringen, dass die Organisation weiterhin ein effektives Monopol über die Festlegung von internationalen Steuerregeln behält.

Würde sich die OECD als inklusiv oder effektiv erweisen, hätte sich das historische Muster der Blockierung von Fortschritten bei der UNO sehr wahrscheinlich fortgesetzt. Die Tatsache, dass die OECD in dieser Phase sowohl als ineffektiv als auch als nicht-inklusiv erachtet wird, erklärt letztlich den einstimmigen Konsens zur Aufnahme zwischenstaatlicher Verhandlungen bei der UNO. Eine Reihe von OECD-Mitgliedern hat in ihren Erklärungen nach der Verabschiedung der Resolution ihre verbleibenden Bedenken zum Ausdruck gebracht, und es wird wichtig sein, sich in den kommenden Diskussionen weiter mit diesen auseinanderzusetzen. Die Zivilgesellschaft in Ländern wie Deutschland, der gesamten EU und darüber hinaus, sollte sich bei ihre Regierungen bzgl. derer Positionen und dem Prozess erkundigen, in dem sie Verhandlungspositionen für die internationalen Diskussionen entwickeln.

3. Kritiker*innen des UN-Prozesses behaupten, dass die OECD bei der Vereinbarung einer globalen Mindeststeuer für über 130 Länder äußerst erfolgreich war. Außerdem argumentieren sie, dass Verhandlungen mit so vielen Ländern zwangsläufig bedeuten, dass man sich auf einen Kompromiss einlassen muss und nicht 100 Prozent dessen erreicht, was man sich wünscht. Was entgegnen Sie darauf?

Wir sollten uns darüber im Klaren sein, dass in der OECD derzeit noch nichts vereinbart wurde. Den rein politischen Erklärungen von 2021 sind keinerlei verbindliche Zusagen gefolgt. Die OECD hat bisher weder den Text eines multilateralen Abkommens noch eine Bewertung der Auswirkungen auf die Einnahmen der einzelnen Länder vorgelegt, so dass es noch ein weiter Weg ist, bis informierte nationale Diskussionen zu Unterschriften führen könnten. Die Hauptbefürworter*innen der aktuellen Vorschläge in den USA und der EU scheinen selbst nicht in der Lage oder nicht willens zu sein, Gesetze im Sinne des OECD-Vorschlags zu erlassen. Nach vier Jahren eines Prozesses, der eigentlich zwei Jahre dauern sollte – und in Wirklichkeit nach zehn Jahren des ersten BEPS-Prozesses, der 2013 begann – haben wir also nichts weiter als unfertige Vorschläge mit fragwürdiger Unterstützung, selbst von den einflussreichsten Beteiligten.

Um es klar zu sagen: Während die erste Säule wenig zu bieten hat, wäre es für die Kernmitglieder der OECD von Nutzen, einen effektiven Mindeststeuersatz einzuführen. Die zweite Säule des OECD-Projekts ist dafür ungeeignet, aber sie wäre für diese Länder immer noch besser als nichts. Das bedeutet aber nicht, dass alle anderen Länder nachziehen sollten. Es besteht nun die Möglichkeit, weitaus wirksamere und weniger komplizierte Mindeststeuern zu entwerfen, und dies sollte in den nationalen und regionalen Gesprächen der Länder bei der Vorbereitung der zwischenstaatlichen Gespräche in der UNO berücksichtigt werden.

Es stimmt natürlich, dass Verhandlungen mit vielen Ländern schwierig sind und Kompromisse erfordern. Bedeutet das aber auch, dass jedes Scheitern ein gutes Scheitern ist? Die Welt hat bereits eine Organisation geschaffen, die eigens dafür ins Leben gerufen wurde, ein Forum für komplexe zwischenstaatliche Verhandlungen zu sein, an denen alle Länder der Welt, mit konkurrierende Interessen, beteiligt sind. Das sind die Vereinten Nationen. Es ist vielleicht unfair, von einer Organisation wie der OECD, die ausdrücklich zur Förderung der wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder gegründet wurde, zu verlangen, dass sie diese umfassendere und komplexere Perspektive versteht und übernimmt. Die Vereinten Nationen haben im Laufe der Zeit gelernt, dass eine umfassende Transparenz zu den Schlüsselelementen gehört, damit die Regierungen sowohl von ihren eigenen Bürgern als auch auf zwischenstaatlicher Ebene zur Rechenschaft gezogen werden können. Dies kann zu einer Dynamik beitragen, bei der selbst reformunwillige Regierungen schließlich ehrgeizigere Positionen einnehmen – wie beispielsweise kürzlich bei den UNFCCC-Verhandlungen zur Klimakrise zu beobachten war.

Ein ehemaliger Leiter der Steuerabteilung der OECD sagte mir einmal in einer öffentlichen Diskussion, dass Transparenz jede Hoffnung auf Fortschritte bei Steuerdiskussionen zunichte machen würde. Aber die Welt hat beobachtet, dass die Ermöglichung privater Einflussnahme – sowohl von großen Mitgliedstaaten als auch von Unternehmensinteressen – inklusive Fortschritte unmöglich macht. Das Fehlen von Abstimmungen im Inclusive Framework der OECD verschärft diese Dynamik. Sie hat eine Kultur der Erlangung individueller Zustimmung durch bilaterale Androhungen und Druck geschürt. Die UNO ist natürlich nicht frei von der gleichen zugrunde liegenden Machtdynamik zwischen den Ländern. Aber der öffentliche Charakter der Diskussionen und die vollständige Transparenz der vorgetragenen Positionen und getroffenen Entscheidungen sorgen für eine gewisse Rechenschaftspflicht der Staaten untereinander und gegenüber ihren Bürger*innen. Das Fehlen dieser Rechenschaftspflicht in den OECD-Verhandlungen ist letztlich verantwortlich für Vorschläge, die nicht mit den erklärten Zielen der Länder übereinstimmen und selbst bei den engagiertesten Mitgliedern keine Unterstützung finden. Es wäre töricht zu glauben, dass allein die Verlagerung der Verhandlungen in die UNO eine Erfolgsgarantie ist. Aber noch viel törichter wäre es, nach zehn Jahren, in denen wir reichlich Erfahrungen gesammelt haben, auf dem mangelhaften OECD-Prozess zu beharren.

4. Bedeutet eine stärkere Rolle der UN bei der internationalen Steuerkoordination, dass sich die Zeit der OECD dem Ende zuneigt? Oder gibt es Möglichkeiten, den bestehenden OECD-Prozess in einen künftigen UN-Prozess zu integrieren?

Im Moment können wir sicher sein, dass die OECD weiterhin um ihre  Führungsrolle kämpfen wird – selbst auf Kosten eines größeren Fortschritts. Die Bemühungen um eine Zwei-Säulen-Lösung, die zumindest von einigen ihrer eigenen Mitglieder angenommen werden kann, werden noch verzweifelter sein. Vor diesem Hintergrund sind ambitioniertere Ergebnisse unwahrscheinlich. Es scheint undenkbar, dass die G20-Länder der OECD ein weiteres Mandat im Steuerbereich erteilen, aber angesichts der Dominanz der OECD-Mitglieder in der Gruppe ist dies nicht auszuschließen.

Mit Blick auf den UN-Prozess gibt es jedoch Optionen für die OECD. Viele ihrer Mitglieder würden es unterstützen, dass sie eine Rolle spielt. Es steht außer Frage, dass die OECD über ein sehr umfangreiches technisches Fachwissen im Steuerbereich verfügt, schlicht deshalb, weil sie ein Vielfaches an Funding im Vergleich zu allen anderen Organisationen im Steuerbereich erhält, einschließlich des UN-Expertenausschusses für Steuerfragen. Die Frage ist, wie dieses Fachwissen genutzt werden kann, ohne gewichtige Nachteile mit sich zu bringen – von den Einflussmustern der OECD-Mitgliedsländer und Unternehmen bis hin zur traditionellen Intransparenz der Entscheidungsfindung.

Eine Möglichkeit wäre, dass die OECD als technische Ressource der OECD-Mitglieder agiert, die dies wünschen, und deren Position in zwischenstaatlichen Diskussionen bei den Vereinten Nationen unterstützt. Das würde eine formale Rolle im UN-System ausschließen, wo das Verhalten der OECD für viel Unmut gesorgt hat. Selbstverständlich würden nicht alle OECD-Mitglieder technische Unterstützung durch die OECD in Anspruch nehmen, da viele bereits Mitglied in eigenen Gruppierungen sind, die technische und politische Unterstützung leisten – von der G77 bis zur EU.

Ein ehrgeizigeres Ziel für die OECD-Steuerabteilung könnte darin bestehen, sich um Zustimmung dafür zu bemühen, sich vollständig in ein UN-Steuer-Sekretariat umzuwandeln und so den ausgrenzenden Charakter der derzeitigen Vereinbarungen zu überwinden. Damit ein solcher Schritt machbar ist, müsste jedoch eine hohe Barriere des Misstrauens überwunden werden. Die Umsetzung des Inclusive Framework und die aggressive Lobbyarbeit der OECD gegen die UN-Resolution würden nicht so leicht vergessen werden. Nichtsdestotrotz ist eine Option die bereits diskutiert wurde, eine UN-Rahmenkonvention so zu konzipieren, dass die verschiedenen UN- und OECD-Instrumente und -Aktivitäten in einem Framework vereint werden.

Eine wichtige Frage betrifft die fragwürdige Verwaltung globaler öffentlicher Güter durch die OECD, wie z. B. die Standards und Daten für den automatischen Austausch von Finanzkontoinformationen und die länderspezifische Berichterstattung multinationaler Unternehmen, wozu wir in einem Schreiben an die G20 Bedenken geäußert haben. Diese Standards sind zu wichtig, um in der nicht-inklusiven und ineffektiven Art und Weise gemanaged zu werden, wie es derzeit bei der OECD der Fall ist. Dieses Bedenken liefert Argumente für den existierenden Vorschlag, ein “Centre for Monitoring Taxing Rights” unter der Schirmherrschaft der UN ins Leben zu rufen. Sein Zweck wäre es, die angesprochenen Aufgaben und die wichtigen statistischen Anforderungen des SDGs zu illegalen Finanzströme zu erfüllen. Auch hier könnte die OECD sich anbieten, diese Rolle in einem neuen UN-Framework zu übernehmen; zunächst wäre aber wieder die Frage des Vertrauens zu klären.

5.Welche drei konkreten Maßnahmen könnte die deutsche Regierung ergreifen, um eine stärkere Rolle der UN in internationalen Steuerangelegenheiten zu unterstützen?

Die deutsche Regierung hatte eine führende Rolle im OECD-Prozess, hat aber auch aktiv die Bemühungen einiger Länder zur Bekämpfung illegaler Finanzströme unterstützt (das Tax Justice Network erhält in diesem Zusammenhang finanzielle Unterstützung, Details sind in unserem Jahresabschluss öffentlich einsehbar). Innerhalb der Regierungskoalition hat sich die SPD verpflichtet, ein UN-Instrument für den Bereich Steuern zu unterstützen – obwohl dies, soweit wir wissen, noch nicht zu einer vollständigen Unterstützung des laufenden UN-Prozesses geführt hat.

Die erste konkrete Maßnahme wäre, dass die deutsche Regierung das Thema öffentlich anspricht, ihre Unterstützung für die Annahme der UN-Resolution erklärt und sich verpflichtet, sich konstruktiv an den zwischenstaatlichen Diskussionen in New York zu beteiligen.

Zweitens könnte die deutsche Regierung ein Vorbild für andere EU-Mitglieder sein. Ein öffentlicher Konsultationsprozess zur Information über die deutsche Position wäre sehr willkommen, ebenso wie die Einberufung von EU-weiten Diskussionen, um ein breiteres, konstruktives Engagement zu unterstützen.

Drittens könnte die Bundesregierung anbieten, den UN-Prozess finanziell zu unterstützen. Haushaltsbeschlüsse bei den Vereinten Nationen sind immer hart umkämpft, und die entsprechende Mittelzuweisung wird in diesem Fall nicht weniger umstritten sein – ein klares deutsches Bekenntnis würde den Weg erheblich erleichtern und dafür sorgen, dass der Prozess nicht aus Mangel an Ressourcen aufgehalten wird.