Das Potenzial einer UN-Steuerkonvention und einer “Race-to-the-Top“ Allianz

Autoren: Bodo Ellmers (Global Policy Forum) und Tove Maria Ryding (Eurodad)

Dieser Beitrag ist zuerst erschienen auf Englisch auf der Website des New Yorker Büros der Friedrich-Ebert-Stiftung

Steuereinnahmen sind eine unverzichtbare Finanzierungsquelle für die ökonomische und gesellschaftliche Entwicklung von Ländern. Steuerhinterziehung und schädlicher Steuerwettbewerb untergraben jedoch die Steuererhebung und kosten Regierungen jedes Jahr Milliarden an entgangenen Steuereinnahmen. Dies gilt für Länder im globalen Norden und im globalen Süden gleichermaßen.

Eine wirksame internationale Zusammenarbeit im Steuerbereich fehlt weiterhin in der globalen Wirtschafts- und Finanzpolitik. Die Rufe werden immer lauter, diese Lücke durch eine UN-Steuerkonvention zu schließen. Ein konkreter Vorschlag für ein solches Übereinkommen wurde kürzlich am Rande des UN-Forums für Entwicklungsfinanzierung (Financing for Development Forum) erörtert. Politische Unterstützung kam aus den Plenarsitzungen des Forums.

Zusammenarbeit bei Steuerfragen: Der bisherige Weg

Die Mobilisierung einheimischer Ressourcen ist seit den Anfängen der UN-Agenda zur Entwicklungsfinanzierung vor 20 Jahren eine ihrer wichtigsten Säulen. In 2002 hatte das High-Level Panel on Financing for Development einen ehrgeizigen Startschuss für den FfD-Prozess initiiert. Die politischen Empfehlungen des Expertengremiums unter dem Vorsitz des ehemaligen mexikanischen Präsidenten Ernesto Zedillo forderten nicht weniger als die Schaffung einer Internationalen Steuerorganisation (International Tax Organization). Das Mandat sollte unter anderem die Entwicklung von Maßnahmen gegen Steuerwettbewerb und die Förderung des Austauschs von Steuerinformationen umfassen. Das ambitioniertestes Ziel, so die Kommission, sei „dass eine internationale Steuerorganisation sich zu gegebener Zeit darum bemühen könnte, ein internationales Abkommen über eine formelhafte Aufteilung von Unternehmensgewinnen im Rahmen einer Gesamtkonzernsteuer zu entwickeln”.

Weder auf dem FfD-Gipfel in Monterrey noch auf dem darauffolgenden Gipfel in Doha (2008) konnte eine Einigung über die Schaffung einer International Tax Organization erzielt werden. Im Jahr 2015 wurde die Frage der Einrichtung einer zwischenstaatlichen UN-Steuerkommission zu einem der umstrittensten Themen in den Verhandlungen während des dritten FfD-Gipfels in Addis Abeba. Letztendlich wurde der Antrag von einer Gruppe von Ländern, die Mitglied in der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sind, blockiert.

Politische Verhandlungen über globale Steuerfragen fanden stattdessen in der OECD statt. Die Organisation mit ihren 38 Mitgliedstaaten, bei denen es sich hauptsächlich um reiche und entwickelte Länder handelt, hat ein sogenanntes Inclusive Framework geschaffen, das es Entwicklungsländern ermöglicht, Mitglied zu werden, wenn sie bestimmte Bedingungen erfüllen. Es bestehen jedoch große Bedenken hinsichtlich der tatsächlichen Inklusivität des Forums, insbesondere ob die Entwicklungsländer wirklich gleichberechtigt und auf Augenhöhe teilnehmen können.Mehr als ein Drittel der Länder weltweit nehmen bislang nicht an diesem von der OECD geleiteten Prozess teilnehmen.

Nichtsdestotrotz war das Inclusive Framework das Forum, in dem in den letzten Jahren ein neues Reformpaket für globale Steuerregeln ausgehandelt wurde. Das Ergebnis der Verhandlungen wurde von vielen Seiten stark kritisiert, weil es die Interessen und Anliegen von Entwicklungsländern weitgehend ignoriert. Im UN World Economic Situation and Prospects Report vom Januar 2022 wurde beispielsweise festgestellt, dass “die Hauptbegünstigten wahrscheinlich eine kleine Anzahl von Industrieländern mit bestehenden multinationalen Firmensitzen sein werden, was den Grundsatz der Fairness untergräbt, der dem Abkommen zugrunde liegen sollte”, und dass “Entwicklungsländer aufgrund der Verteilungsprinzipien und des Fehlens von Streitbeilegungsmechanismen in der Tat die Verlierer sein werden.”

Die Forderung nach einer UN-Steuerkonvention

In der Zwischenzeit hat die Gruppe der 77 (G77), die über 130 Entwicklungsländer vertritt, weiterhin die Einrichtung einer zwischenstaatlichen UN-Steuerkommission gefordert. Darüber hinaus ist seit 2019 fordert auch Forderung nach einer UN-Steuerkonvention auf der Agenda, besonders nachdrücklich vertreten durch die Afrika-Gruppe bei den Vereinten Nationen . Auf dem jüngsten FfD-Forum erklärte der Vizepräsident von Malawi, Saulos Klaus Chilima, im Namen der Gruppe: “Die Afrikanische Gruppe ist der festen Überzeugung, dass es dringend notwendig ist, eine universelle, zwischenstaatliche UN-Steuerkommission einzurichten und eine UN-Steuerkonvention auszuhandeln. Steueroasen, Steuermissbrauch durch multinationale Unternehmen und andere illegale Finanzströme müssen durch einen universellen, zwischenstaatlichen Prozess bei den Vereinten Nationen und unter breiter Beteiligung relevanter Akteure umfassend bekämpft werden.”

Unterstützung kommt auch aus der Wissenschaft, der Zivilgesellschaft und von hochrangigen politischen Akteuren. Im Jahr 2020 beriefen die Präsidenten der UN-Generalversammlung und des Wirtschafts- und Sozialrats der UN gemeinsam das High-Level Panel on International Financial Accountability, Transparency and Integrity for Achieving the 2030 Agenda (FACTI Panel) ein. Dem Gremium gehörten hochrangige Persönlichkeiten, erfahrene Fachleute für internationale Beziehungen und renommierte Steuerexperten an, darunter zum Beispiel Professor José Antonio Ocampo und die ehemalige deutsche Entwicklungsministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul. Als das Gremium nach einjährigen Beratungen seinen Abschlussbericht vorlegte, stand die UN-Steuerkonvention an prominenter Stelle auf der Liste der Empfehlungen.

Die Idee, eine umfassende UN-Steuerkonvention zu entwickeln, rückt immer mehr ins Zentrum der Aufmerksamkeit, und dies könnte erst der Anfang sein. Der von der OECD geleitete Prozess des Inclusive Framework war nicht nur eine Enttäuschung für diejenigen, die gehofft hatten, dass die Entwicklungsländer gleichberechtigt teilnehmen können.Er hat auch bei weitem nicht zu einem ausgewogenen und umfassenden Ergebnis für ein weltweit kohärentes Steuersystem geführt, das die Länder dazu bringen soll, nach denselben Regeln zu spielen.

Das derzeitige Chaos aus nationalen Alleingängen in der Steuerpolitik und dem Labyrinth aus miteinander inkompatiblen nationalen Steuersysteme schaffen nicht nur Möglichkeiten für groß angelegten internationalen Steuermissbrauch und illegale Finanzströme, sondern sorgen auch für große Frustration bei internationalen Unternehmen und Investoren. Es setzt auch die Hochsteuerländer im Süden wie im Norden unter Druck, ihre Steuersätze in einem selbstzerstörerischen Abwertungswettlauf zu senken. In einer Zeit, in der alle Regierungen verzweifelt versuchen, mehr Steuereinnahmen zu generieren, könnte eine wachsende Zahl von OECD-Ländern feststellen, dass es in ihrem eigenen Interesse liegt, sich mit Entwicklungsländern zusammenzutun, um wirklich globale, von der UNO geführte Lösungen zu finden.

Der Blick nach vorne: Ein erster konkreter Vorschlag für eine UN-Steuerkonvention

Auf dem FfD-Forum 2022 haben Eurodad und die Global Alliance for Tax Justice (GATJ) ihren Vorschlag für eine UN-Steuerkonvention vorgestellt. Bei dem Vorschlag handelt es sich um ein Diskussionspapier, das die Idee einer UN-Steuerkonvention operationalisiert und auf bewährten Praktiken aus bestehenden UN-Konventionen wie denen zu Klima, biologischer Vielfalt, Tabak und anderen aufbaut.

Der Vorschlag bietet Lösungen für viele aktuelle Probleme im Steuerbereich: Die UN-Steuerkonvention würde ein legitimes Gremium für die internationale Normsetzung darstellen, in dem alle Länder einen Sitz am Verhandlungstisch haben. Sie würde lange diskutierte neue Maßnahmen zur Förderung von Transparenz und zur Bekämpfung illegaler Finanzströme endlich einführen. Sie würde auch ein wesentlich einfacheres und effizienteres Steuersystem schaffen, da die Beschlüsse im Rahmen der Konvention nach und nach die Tausenden von bilateralen Steuerabkommen ersetzen könnten, die aktuell gelten. Außerdem schlägt der Entwurf vor, das gescheiterte System der Verrechnungspreise durch eine Gesamtkonzernsteuer zur Besteuerung transnationaler Konzerne zu ersetzen.

Nicht zuletzt würde die UN-Steuerkonvention die Steuergerechtigkeit durch eine faire Aufteilung von Besteuerungsrechten auf verschiedene Länder fördern und die internationale Steuerpolitik direkt mit anderen internationalen Verpflichtungen verknüpfen, einschließlich den Zielen für nachhaltige Entwicklung (SDGs) und Verpflichtungen in den Bereichen Menschenrechte und Umwelt. Der Vorschlag macht auch deutlich, dass die UN-Steuerkonvention eine Rahmenkonvention sein sollte, die anfangs zentrale Ziele, Verpflichtungen und Mechanismen festlegt, den Ländern aber die Möglichkeit gibt, schrittweise auf ein umfassenderes System hinzuarbeiten..

Eine Race-to-the-Top Allianz

Ein wichtiges Merkmal von UN-Verhandlungen ist, dass tendenziell progressive Allianzen entstehen, die oft Regionen und traditionelle Trennlinien überschreiten und Gruppen von ehrgeizigen Ländern in Koalitionen für den Wandel zusammenbringen. In der Welt der Steuern hat ein solches Bündnis lange gefehlt. Anstatt in einem “Race-to-the-Top” zusammenzuarbeiten, hat es die große und vielfältige Gruppe von Ländern, die Milliarden von Dollar durch internationalen Steuermissbrauch und illegale Finanzströme verliert, versäumt, sich zu organisieren.

Während die Idee einer UN-Steuerkonvention auf der internationalen politischen Agenda steht, stellt sich also auch die Frage, wie neue progressive Allianzen entstehen können. Diese beiden Themen wurden bei einem informellen Treffen im New Yorker Büro der Friedrich-Ebert-Stiftung am Rande des FfD-Forums 2022 diskutiert. Die Veranstaltung, die gemeinsam mit dem Global Policy Forum, Eurodad, GATJ und der Civil Society Financing for Development Group organisiert wurde, brachte zivilgesellschaftliche Akteure und Diplomaten zu einer ersten Debatte über die Aussichten einer UN-Steuerkonvention zusammen.

Die Debatte machte deutlich, dass es bei der Global Economic Governance gerade was Steuern angeht noch viel Raum für Verbesserungen gibt, und dass die Verbesserung der Steuersysteme ein wichtiger Hebel für die Verwirklichung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung ist. Viele äußerten großes Interesse an dem Vorschlag für eine UN-Steuerkonvention; andere stellten die Frage, wie eine neue UN-Steuerkonvention mit bestehenden Foren zusammenspielen und einen Mehrwert schaffen würde. Die Befürworter einer UN-Steuerkonvention betonten, dass ein gerechteres und effektiveres System allen Ländern zugutekommen sollte, indem es ihnen die Möglichkeit gibt, mehr öffentliche Einnahmen auf gerechtere Weise zu mobilisieren.

Die Diskussion um eine UN-Steuerkonvention bewegt sich von der Frage, ob wir eine brauchen zu der Frage, wie werden wir es angehen. Die UN-Steuerkonvention wird eine bedeutende Rolle in den Debatten spielen, wie hinreichende Mittel zur Umsetzung der Agenda 2030 in den verbleibenden Jahren mobilisiert werden können. Auch im Prozess, der zur vierten UN-Konferenz zur Entwicklungsfinanzierung führt könnte sie ein zentrales Thema werden. Diese Konferenz, die voraussichtlich 2024 stattfinden wird, ist eine neue Chance, den Durchbruch in der Steuerpolitik zu schaffen, den sich viele bereits auf dem Gipfel von Monterrey vor über 20 Jahren gewünscht hatten.